설명자료

독점 이제 국민을 위해 경쟁합니다.

<“저비용 수서發 KTX 도입”으로 요금인하 실현 >

2012. 5.

국 토 해 양 부

< 정책 추진 개요 >

6

여러 사업자가 철도운영에 참가하여 경쟁하도록 하는 것은 더 좋은 철도 서비스를 저렴한 가격으로 제공하기 위해 “국민의 정부”와 “참여정부” 때부터 차근차근 준비해온 철도산업 발전 방안입니다.

□ (필요성) 113년간 코레일이 독점 운영하다 보니 사회변화와 국민요구에 신속히 반응하지 못하고, 적자가 늘어나는 등 문제가 많음

ㅇ 새로운 사업자가 코레일과 서로 경쟁하도록 하여 요금인하 등 서비스 질을 높이고, 코레일이 경영을 개선하도록 유도할 필요

□ (기본방향) 철도시설은 도로, 공항처럼 국가가 건설‧소유하고,
사업자는 15년간 이용할 권리를 정부에서 임대(사용료 납부)받아 운영

* 철도시설을 팔지도 않고, 코레일도 公社형태로 남아있으므로 민영화가 아님

ㅇ 공개경쟁, 대기업 지분제한, 초과수익 환수 등으로 특혜시비 차단

□ (대상노선) ‘15년 개통 예정인 수서에서 출발하는 경부․호남선(수서～부산․목포) ㅇ 신규 노선부터 경쟁체제를 도입하고, 점차 기존노선으로 확대 * 기존노선부터 경쟁을 도입하면 코레일 직원의 고용불안 등 문제가 발생하므로 신규노선부터 경쟁을 도입, 기존노선은 코레일이 반납할 경우 도입

□ (선정시기) '15년 개통을 위한 승무원 훈련, 차량준비 등 운영
준비에 필요한 기간(2년 6개월)을 감안하여 경쟁사업자 선정

□ (기대효과) 요금인하(서울～부산 기준 15,000원 정도 저렴), 코레일 경영혁신 유도, 일자리 창출 등 철도산업의 경쟁력 강화

* 안전은 철도관제권 독립, 철도안전 감독관 도입 등을 통해 철저히 관리

1		철도산업의 구조

□ 종전에는 철도청이 시설과 운영을 모두 책임지는 구조였으나, ㅇ ‘03～’05년 철도개혁법(철도산업발전기본법, 철도사업법 등) 제정 후 국가(투자+소유), 철도시설공단(건설), 운영자로 역할을 나눔

□ 철도산업을 발전시키기 위해 철도 시설은 도로, 공항, 항만과 같은 사회 기반시설이므로 국가가 건설․소유하지만

ㅇ 운영은 민간에 개방하여 운영자(코레일, 민간 등)간 서로 경쟁하도록 함으로써 요금인하, 서비스 개선 등이 가능하도록 개선

2		경쟁도입의 필요성

□ 기후변화에 대응하고, 효율적인 교통체계를 만들기 위해서는 도로와자동차 중심에서 철도 중심의 녹색교통망으로 패러다임 전환 필요

ㅇ 이를 위해서는 철도망 투자확대와 함께 철도운영 효율화가 시급

* 국가철도망 구축계획(‘11～’20) : 총 88조 투자, 3,557㎞(‘10)→4,934㎞(’20)

ㅇ 철도운영은 113년간 독점체제를 유지하다보니 국민들의 요구에
신속히 반응하지 못했고, 적자증가, 인건비 상승 등 많은 문제 발생

* 경쟁자가 없어 역주행 등 안전․서비스 저하, 영업부채 증가(0→ 3.5조원) 등 초래

☞ 신규 수서發 KTX노선에 경쟁사업자를 참여시켜 요금인하 등
서비스를 향상시키고, 경쟁을 통해 코레일 경영개선도 유도 필요

* 유럽, 일본 등 각국에서는 오래전부터 철도 경쟁체제 도입․운영 중

3		그간의 추진 경위

□ ‘국민의 정부’, ‘참여정부’때 이미 사회적 합의를 거쳐 ｢철도산업발전기본법｣ 등 관련법을 만들었고 제도도 정비(‘03～’05),

* 국민의 정부 : “철도청 민영화 및 건설 공단화” 국무회의 의결(‘99), 철도산업 구조개혁 기본계획수립(’01)

* 참여정부 : 철도산업발전기본법(‘03), 철도시설공단법(’03), 철도구조개혁
기본계획 수립(‘04), 철도공사법(‘04), 철도사업법(’05)

ㅇ ｢철도구조개혁 기본계획(‘04)｣에 따라 단계별로 개선방안 시행 중

* (1단계) 시설․운영 상하분리(‘04)→ (2단계) 철도공사 출범(’05)→ (3단계) 철도공사 경영개선(‘05～’12) → (4단계) 철도운영 경쟁체제 조성(‘15년 예상)

□ 現 정부에서도 경쟁도입을 위한 연구용역 수행(‘09~’10) 후 국회
정책토론(’11.2), 교통연구원․철도학회 세미나(‘11년 3차례) 등 지속 개최

* 국회 국토위 국정감사 : 철도 경쟁도입 검토 필요성 지적(‘11.12)

* (여론조사) 찬성 69.7%, 반대 19.7%(교통연․GRI 리서치 ‘11.11, 1,300명)

* (전문가 조사) 델파이 조사 결과 65.3%가 찬성(한국철도협회, ‘11.12)

ㅇ ‘11.12월 경쟁도입 정책 발표 이후 공개 토론회(5회), 대국민 설명회(22회), 언론홍보(40회 이상) 등 사회적 공감대 확산 노력 지속

* (토론회) 코레일(1.20), 대국민(1.30), 철도협회(2.13), 교통학회(2.14), 철도학회(2.27)

* (설명회) 경실련(1.11), 소비자단체協(2.2), 녹색교통운동(2.7), 경희대(3.14) 등

ㅇ 불필요한 오해를 막고, 민간이 운영에 참여하기 위한 준비기간(2년 6개월 정도)을 가질 수 있도록 사업제안 요청서 정부안 발표(4.19)

ㅇ 관련학회와 많은 시민단체 등에서 국민을 위한 정책이므로 흔들림 없이 추진할 것을 요구(바른사회시민회의, 물류협회 등 지지성명 발표)

* 최근 여론조사 결과 : 찬성 64.5%, 반대 35.5%(GRI 리서치, 4.18)

4		해외철도 경쟁도입 사례

철도의 침체와 부채 증가 등 독점폐해를 경험한 선진국들은 오래전부터 철도운영자간 경쟁환경을 조성하여 철도산업 경쟁력 강화 도모

□ 일본은 1987년에 기존 국철을 7개 회사로 분할․경쟁 시켰으며, 다른 민간사업자도 150여개나 됨

ㅇ 경쟁도입 후 흑자로 전환되었으며, 요금도 장기간 동결

* 흑자전환: (‘85)△2조 200억엔(‘85) → (’04)5,383백만유로 → (‘09)4,428백만유로

* '87년 이후 20년간 요금 동결(‘89년 2.9%, ’97년 1.9%)

□ 영국은 1994년에 기존 국철을 28개 회사로 분할․경쟁 시켰으며, 다른 민간사업자도 100여개가 됨

* 영국은 개혁초기 기반시설까지 민영화(Railtrack)하였음으로 우리방식과 다름. 개혁초기 사고발생 등 문제가 있어 기반시설은 ‘01년 공공부문에서 인수

ㅇ 경쟁도입 후 흑자로 전환((‘94)△265백만 파운드 → (’05)273백만 파운드)되었으며, 요금 인상률도 버스나 여행비용에 비해 낮은 수준*

* 10년간 철도요금 인상률을 100으로 볼 때 버스 인상률 109.5, 여행비용 102.3

□ 독일은 1990년에 기존 국철을 6개 회사로 분할․경쟁 시켰으며, 다른 민간사업자도 250여개나 됨

* 흑자전환 : △470억 마르크(‘90)→1,065백만 유로(’04)→2,208백만 유로(‘09)

* ‘96년(100) 이후 12년간 지역간 철도요금(158.1)보다 간선 요금(134.7) 증가율 少

□ 프랑스, 스웨덴, 네덜란드, 미국 등도 경쟁체제를 도입․시행중

5		추진방안 주요내용

□ (대상노선) ‘15년 개통예정인 수서發 KTX 경부․호남선(수서～부산․목포, 51회) * 서울역․용산역發은 코레일 운영(現97회→107회) □ (사업자 조건) 재벌특혜 논란이 없도록 ㅇ 대기업 지분은 49%로 제한, 나머지는 공기업․중소기업․국민이 참여(51%)

□ (임대기간) 영구독점과 특혜우려 방지 등을 위해 15년간 임대

* 유럽의 경우 철도운영 계약을 15년 이내로 추진(유럽집행위 권고)

* 우리나라의 철도․도로 민간투자사업 : 30년

□ (철도요금) 어떠한 경우에도 코레일보다 낮은 요금이 유지될 수
있도록 제안요청서에 명문화

ㅇ 철도요금은 코레일 대비 첫해 15% 인하, 이후 상한제(cap 설정, 물가상승율 대비 -0.5%p) 적용으로 15년간 평균 20% 요금인하 효과 달성

ㅇ 장애인․노약자․국가유공자 등 어려운 분들의 요금은 코레일 수준 이상으로 할인하도록 하여 교통복지 제고

ㅇ 반드시 요금이 인하될 수 있도록 하기 위해서 요금 인하조항을 지키지  않으면 계약을 해지할 수 있도록 하고

- 매년 소비자단체 대표가 참여하는 위원회에서 감시와 평가를 할 수 있도록 하여 요금 인상 가능성에 대해서는 철저히 관리

☞ 서울～부산 기준, 1인당 15,000원 정도가 절감(4인 가족 왕복시
11.2만원)되며, 年간 2천억원, 15년 3조원 수준의 편익 발생

(29%)

181

152

128

64

111

100

‘04년

‘12

‘15

‘19

‘24

‘29

←        운영기간(15년)        →

운

임

수준

코레일 독점운영시 추세

신규 사업자

(27%)

(21%)

(18%)

(15%)

128

111

101

91

85

15%인하 -≫

구분	12년	15년	19년	24년	29년	평균	증가율
코레일 독점	100	111	128	152	181	-	3.55%
신규사업자 (차이)	85 (15%)	91 (18%)	101 (21%)	111 (27%)	128 (29%)	(23%)	2.5%

< 경쟁도입 요금 인하효과 >

< 서울역 發 ↔ 수서역 發  KTX 실제요금 비교 >

구 간	요금기준	사업주체	2015년	2020년	2025년	2029년
수서～ 부산	일 반 인 주말요금 기준	① 코레일	67,400	81,400	95,500	109,800
		② 민 간	55,500	62,700	70,800	78,100
		③차액(①-②)	11,900	18,700	24,700	31,700
		④효과(③÷①)	18%	23%	26%	29%

주1) 서울～부산 실제거리 적용시 : ’15년 기준 수서～부산 15,000원 정도 저렴

<서울시 9호선 사례와의 비교>

▸(9호선 : 민자사업) 민자사업자가 철도 건설비 일부를 부담하고, 이를 요금을 통해 회수하는 방식(요금은 신고제, 높은 요금체계로 계약)

▸(KTX : 순수운영사업) 철도 건설은 국가가 담당하고, 민간사업자는 운영만 담당, 요금은 상한제, 요금인하 계약 등으로 임의 인상 불가능

* 민간사업자는 운송수입의 일부(40～50%)를 시설임대료(선로사용료)로 납부

□ (안전 및 서비스) 1년마다 안전과 서비스 수준을 평가하고 기준에 미달하면 임대료 할증, 운행축소 등 페널티 부여(5년 단위 종합평가)

□ (선로사용 임대료) 고속철도 건설부채(‘11년 14조원) 적기상환을 위해 코레일보다 더 많은 선로사용료 징수(現 코레일 31%→민간 40% 이상)

* (코레일) 現 수입의 31%, 3천억원 / (민간) 수입의 40%～50%, 4천억～5천억원 징수

* 15년간 약 6조원～7.5조원을 선로임대료로 회수하여 건설부채(15조원) 상환

ㅇ 코레일이 운영하는 것보다 年 1～2천억원 국고 수입이 늘어(15년 기간 1.8조원～3조원) 건설부채를 빨리 상환할 수 있을 것으로 예상

* 現 코레일 납부 선로사용료로는 고속철도 건설부채 이자(4천억원)도 못갚는 실정

ㅇ 협약시 예상 매출액을 기준으로 110%를 초과하는 수입에 대해서는 선로사용료 납부비율을 1.3배로 적용하는 등 초과이익 추가 환수

☞ 독점운영 지속시 ‘20년 부채는 30조원, 매년 이자만 1.5조원이 발생하나, 건설부채 조기 상환으로 세금절약과 미래세대 부담완화 가능

□ (다른 적자노선) 현행대로 보조금 지원(年 3천억원)으로 서비스 유지

ㅇ 향후 경쟁도입은 KTX에 국한하지 않고 다른 노선에도 확대하고 적자노선은 선진국처럼 최저보조금 입찰방식으로 추진할 예정

* 독일, 영국, 네덜란드 스웨덴 등 국가에서는 비수익성 지역간 서비스의 보조금 최소화를 위해 경쟁 입찰 추진 중

* 벽지도서의 경우 낙도보조항로라고 하여 경쟁입찰을 통해 여객선 운영선사 선정 중(’10년 26개항로, 13개 업체)

6		기대효과

국가․국민․산업 모두에게 이득이 되는 상생발전(Win-Win) 가능

□ (국민) 경쟁을 통한 요금인하, 서비스 개선, 안전도 향상 등 공사 직원 3만이 아닌 5천만 국민 모두가 다양한 편익 향유

* 일본(JR East)은 구조개혁 이후 20년간 요금인상 거의 없었음

□ (국가) 신규 철도수요 창출 등 철도중심의 녹색교통을 구현하여 혼잡비용, 환경비용 등 사회적 비용 감축

* 더 많은 선로사용료를 회수하여 고속철도 건설 부채 적기 상환

□ (산업) 사업다각화, 일자리 창출, 성장산업 도약 등 경쟁력 강화

ㅇ 코레일도 민간과의 경쟁으로 인한 체질 개선 기대

< 경쟁도입 효과 추정 >

구 분	1년 단위	15년간 총액	비고
총 계	5,818억원	9.7～10.9조원	-
① 요금인하 편익	2,004억원	3조원	․요금 20% 인하 효과
② 선로임대료 수입	1,199～2,000억원	1.8조～3조원	․수요증대 15%～20%
③ 사회적 편익	1,427억원	2.2조원	․대기오염 감소 ․혼잡, 통행시간 절감 ․교통사고 감소편익
④ 비교경쟁 효과	1,800억원	2.7조원	․코레일 경영개선 유도

7		향후계획

□ 사업제안요청서․평가기준 공고 및 경쟁사업자 선정(‘12년)

ㅇ 선로사용계약 체결(‘14년) 및 영업 개시(’15년)

□ 이후 경쟁도입 노선을 적자노선 등으로 단계적 확대

8		주요 쟁점사항에 대한 설명

□ 경쟁체제 도입은 실질적으로는 민영화 아닌가?

☞ 공기업과 민간기업을 경쟁시키는 것에 불과하며, 공기업과 국유시설의 민간 매각 등 소유구조 개편이 없어 민영화가 아님

□ 철도운송사업 경쟁도입은 국유화․공사화․민영화 등을 통해 소유구조를 개편하는 것이 아님

ㅇ 선로 등 기반시설 매각이나 공기업인 코레일의 지분매각도 없고, 코레일은 공사형태로 계속 존속됨

□ 금번 정책은 독점적 철도운송시장 구조를 경쟁시장으로 전환하는 시장구조 개편에 해당

ㅇ 철도사업법에 따라 신규 철도운송사업면허를 부여하여 철도운송시장에 신규운영자를 참여시키는 것임

* 도로․공항․항만은 국가가 건설․소유하고, 운영은 버스회사․항공사․ 해운사 등 민간이 하는 것과 같음(他 분야의 민간운영을 민영화라 하지 않음)

□ 참고로, 통신시장 및 방송광고시장의 경우

ㅇ 공기업 독점구조에서 공기업과 민간기업간 경쟁구조로 전환시 ‘민영화’가 아닌 ‘경쟁체제’라 표현

* 통신시장 경쟁체제 도입 : ‘81년 KT 설립․독점 → ’91년 데이콤(국제전화) 진입 → ’94년 신세기(이동) 진입 → ‘96년 KT, LG, 한솔 PCS 사업자 진입

* 방송광고시장 경쟁 도입 : ‘80년 KOBACO 설립․독점 → ‘12년 미디어랩법 통과로 민간도 방송광고대행을 할 수 있게 되자 언론은 경쟁체제 전환 등 용어 사용

□ 민간이 운영하게 되면 요금이 인상되는 것 아닌가?

☞ 사업제안서에 요금을 현재보다 최소 15% 이상 인하하도록 할 계획이며, 요금에 상한을 설정하여 임의로 요금인상도 불가

□ 철도사업법상 철도요금은 상한제로 운영되므로 운영자가 임의로 국토부가 고시한 상한을 초과하여 요금을 인상하는 것은 불가능

□ 사업제안서 요청시 요금을 현재보다 최소 15% 이상 인하하도록 할 것이므로 요금은 오히려 내려갈 것임

ㅇ 현재 코레일도 KTX의 영업이익율(영업이익/영업수입)이 약 29%로 요금인하 여력은 충분(‘10년 영업수입 1.1조원, 영업이익 0.32조원)

□ 아울러 협약서상 신규 사업자의 요금이 코레일 요금수준보다 항상 낮게 유지되도록 할 계획임

□ 대기업에 특혜를 주기 위한 것 아닌가?

☞ 코레일보다 낮은 요금, 많은 시설임대료 징수, 공개경쟁 입찰 실시, 대기업 참여 지분 제한(49%)로 특혜 소지를 차단

□ 신규운영자에게 요금인하를 의무화하여 값싼 철도서비스를 제공하고, 시설임대료도 코레일보다 더 많이 받아 철도부채를 빨리 상환함으로써 국민의 부담을 줄일 것이므로 특혜는 없음

ㅇ 특히, 선정과정상 특혜시비 불식을 위해 신규 운영자를 투명한 공개경쟁 입찰로 선정함(공고, 평가기준 공개, 전문평가단 구성 등)

□ 참여기업 지배구조도 대기업 지분을 49%로 제한하고, 공기업․중소기업․국민 참여는 확대(51%) 하여 대기업을 견제하도록 조치

* 새로이 건설되는 ktx 수익을 민간사업자가 가져가는 것이 아니고

국민(요금 인하)과 국가(시설임대료 증가)가 가져오는 구조임

□ 운영자가 여럿이 되면 안전에 문제가 생기는 것 아닌가?

☞ 안전은 운영주체가 아닌 시스템적이 문제이며, 관제권 독립, 안전 감독관 도입 등 철도안전관리 시스템을 구축해 나갈 계획

□ 유럽의 경우 대부분의 철도를 공동으로 운행(ex. 파리-프랑크프르트 노선: 프랑스 테제베와 독일 이체 공동운행)하고 있지만 안전에는 문제가 없음

ㅇ 철도안전은 안전체계 정비 등 시스템 개선이 중요한 것으로 ‘운영을 누가하는지’와는 무관하며, 오히려 현재상태가 안전에 더 문제

* 최근 역주행, 광명역 탈선(‘11.2), 의왕역 화물차 탈선(’12.4) 등

** 유럽 등 해외철도에서도 복수사업자가 운영하는 사례가 많이 있으나, 안전은 오히려 좋아졌으며, 항공 또한 복수사업자가 있으나 안전하게 운영 중

□ 정부는 이번 경쟁체제 도입과는 별도로 관제권 독립, 철도안전 감독관 도입 등 철도안전 관리시스템을 구축할 계획

□ 흑자노선에만 경쟁체제를 도입하는 이유는 무엇인가?

☞ 우선 시행이 가능한 신규노선부터 추진하고, 단계적으로 확대 추진

□ 우선 정책 실현이 가능한 신규노선(수서발 KTX)부터 경쟁을 도입(일정기간 선로 임대방식)하고, 점차 다른 노선으로 확대

ㅇ 현재 코레일이 운영중인 기존노선부터 경쟁을 도입하면 코레일 직원의 고용불안 등 현실적 문제가 발생하므로 우선, 신규노선부터 경쟁을 도입하고,

□ 코레일이 영업적자 등을 이유로 적자노선을 반납할 경우 정부는 법령에 따라 더 적은 보조금을 받고 운영하겠다는 신규사업자를 선정하여 공익서비스를 차질 없이 제공할 예정

* 유럽 등 해외 철도에서도 최소보조금 입찰제 운영 중

□ 서울시 9호선 처럼 KTX 요금도 인상되는 것 아닌가?

☞ 민자사업인 9호선과 운영사업인 KTX경쟁도입은 성격이 전혀 다르며, 협약에서 요금을 코레일 보다 낮게 유지하도록 할 계획

□ 순수 운영사업인 KTX 경쟁도입(운영권 임대방식)과 서울시 9호선 민자사업과는 사업성격이 전혀 다름

ㅇ 서울시 지하철 9호선은 민간 사업자가 철도 건설비용의 일부를 부담하고, 요금을 통해 투자비를 회수하는 구조

ㅇ KTX 경쟁도입의 경우 건설은 국가가 하고, 신규사업자는 시설임대료를 지불하면서 순수 운영영업만 하는 구조임

□ 또한, 서울시 9호선 민자사업 요금은 신고제이나, KTX 요금은 상한제이므로 사업자가 임의로 요금인상을 할 수 없음

ㅇ 또한, 협약서상 신규 사업자의 요금이 코레일 요금수준보다 낮게 유지되도록 할 계획임

* 9호선 등 민자사업은 수익자부담 원칙 등으로 협약시부터 높은 요금을 받도록 계약

ㅇ 사업제안요청서에 최초 요금을 코레일보다 낮게 설정하고, 향후에도 물가보다 0.5% 포인트 낮게 관리하므로 KTX 실질요금은 오히려 지속 인하될 것임

구 분	서울시 9호선	수서발 KTX
사업방식	민자사업(건설 +운영, 30년)	순수운영사업(시설임대, 15년)
요금징수 필요액	건설비 + 운영비용 + α	운영비용(임대료 포함) + α
요금 결정	요금 수입으로 건설비를 회수할 수 있도록 높게 책정	운임상한제 적용 (코레일보다 낮게 책정)

□ 9호선의 경우에도 건설비를 제외하고, 운영비용만을 비교할 경우 9호선이 다른 지하철보다 효율적으로 운영 중

* 9호선(‘11년) 36.5억원/km < 서울메트로 65.3억원/km, 서울도시철도 52.0억원/km

□ 사업추진 시기를 연기하는게 맞지 않는가?

☞ 旣 합의된 개혁방안이며, 수서發 KTX의 안전한 개통준비를 위해서는 조속한 사업자 선정이 필요

□ 경쟁도입은 국민의 정부, 참여정부때 이미 사회적 합의를 통해 제정된 관련법과 기본계획에 따라 단계적으로 추진하는 것으로

* (1단계) 시설․운영 상하분리(‘04)→ (2단계) 철도공사 출범(’05)→ (3단계) 철도공사 경영개선(‘05～’12) → (4단계) 철도운영 경쟁체제 조성(‘15년 예상)

ㅇ 노조 반대 등으로 인하여 정책을 연기하거나 중단하게 되면 정부 정책의 일관성과 신뢰성이 심각히 훼손될 우려

* 3대 정권에 걸쳐 장기적․점진적 개혁을 추진한 것은 철도개혁이 유일

□ 수서發 KTX의 안전한 개통(‘15년)을 위해서는 2년 6개월이 소요*되므로 운영자 선정이 늦어지면 개통준비에도 차질 발생

* 인력양성, 운영시스템 구축, 차량 준비 등을 위한 인프라 구축기간

ㅇ 개통에 문제가 발생하면 결국 국민들에게 피해가 가며, 준비기간이 부족해지면 결국 코레일이 운영 할 수밖에 없어 독점폐해 지속

* 경부고속철(‘04), 분당선․경춘선(‘11)시도 시간부족을 이유로 결국 코레일 운영

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